Klimaherbst

Hintergrundinformationen

Claus Leggewie und Patrizia Nanz zur Frage:

„Kann die repräsentative Demokratie durch Institutionalisierung von Bürgerbeteiligung gestärkt werden?“

 

  1. Beteiligungskrise, Repräsentationskrise, Legitimationskrise – Postdemokratie?

Die Antwort, die wir auf die uns gestellte Frage geben werden, lautet „ja“. Aber was ist überhaupt die Frage? Werden Repräsentation und Beteiligung als Gegensätze gedacht? Gibt es eine Krise der Repräsentation, die nicht (auch) eine Krise der Beteiligung ist? Stellt man sich Beteiligung im Grunde eher informell oder antiinstitutionell vor, wenn ihre Institutionalisierung nun als Mittel der Stärkung angenommen wird – als Stärkung von Beteiligung oder auch der von Repräsentation? Und welche Formen von Beteiligung können nicht als demokratieverträglich gelten?

Schlüsselt man die einfach klingende und scheinbar leicht zu beantwortende Frage so auf, muss das „ja“ stärker qualifiziert und differenziert werden. Politische Beteiligung ist eine unabhängig von der Herrschafts- und Regierungsform zu denkende Kategorie, die vom Volk ausgeht, aber nicht notwendig nach demokratischen Prinzipien vorgeht – es sei denn, man nimmt an, dass auch die Akklamation eines Monarchen oder Führers Ausdruck eines Demos ist. Wenn hingegen unter Demokratie die Selbstregierung des Volkes verstanden wird, dann liegt ein Akt der Beteiligung – in Form einer Wahl – dem Repräsentationsverhältnis zugrunde, das die Indifferenz oder Passivität oder Duldung eines Abgeordnetenmandats immer nur auf Zeit unterstellt. Volksvertretungen bilden sich in arbeitsteiligen Flächenstaaten, weil das Volk mit anderen Dingen beschäftigt ist und keine Dauerbeteiligung wünscht.

In eine Krise gerät die Beziehung zwischen dem Volk und seinen Repräsentanten erst, wenn letztere sich verselbständigen und ersteres misstrauisch wird, also eine grundlegende Entfremdung eintritt, die sich in nachlassender Wahlbeteiligung und steigender Aversion gegen Berufspolitiker artikuliert und womöglich das liberale Vertretungsmodell, also die Demokratie selbst ablehnt. Solche Reaktionen können durch subjektive Eigenschaften oder Handlungsweisen der Volksvertreter ausgelöst sein, mehr aber noch durch die Beobachtung, dass diese an Handlungsfähigkeit einbüßen oder das gesamte politische System an Steuerungsfähigkeit verliert. Das ist eine typische Reaktion auf Globalisierung, die Bürgerinnen und Bürger vor vollendete Tatsachen stellt und ihnen „Alternativlosigkeit“ und/oder „übergeordnete Interessen“ signalisiert.

Die von Colin Crouch formulierte Postdemokratie-These besagt eben dies: das parlamentarische System der repräsentativen Demokratie setzt sich fort und funktioniert oft als pure Fassade, aber de facto werden Entscheidungen durch außerhalb der Volksvertretungen angesiedelte Machtgruppen und deren Lobbies durchgesetzt, die keiner Rechenschaftspflicht unterliegen. Entsprechend nehmen exekutivische und dezisionistische Verfahren Überhand, die sich kaum noch der Mühe unterziehen, Argumente vorzutragen. Eine Variante davon ist das Demokratiedefizit der Europäischen Union.

Wenn Alternativen nicht einsichtig sind oder überhaupt nicht vorliegen, verbreitet sich zwangsläufig die Ansicht, es sei ganz nutzlos wählen zu gehen. Beteiligungsverweigerung wird zwar in einigen Ländern mit Wahlpflicht sanktioniert, ist aber auch dort nicht zu verhindern. Andere politische Kulturen mit notorisch niedrigen Wahlbeteiligungen interpretieren Abstention als Ausdruck politischer Zufriedenheit, andere feiern den abstentionisme als bewussten Protest und damit eine Beteiligung von gesteigerter Intensität, denn niemand kann von Bürgerinnen und Bürgern eine grundsätzlich positive Haltung zur Volksvertretung erwarten.

Während der Wahlakt, außer in neuen Demokratien, kaum noch mystisch zu überhöhen ist, kann man die Nicht-Wahl, die man auch zweckrational begründen könnte, zum Ausdruck starker politischer Emotionen erklären, die sich eventuell mit außer- und antiparlamentarischer Partizipation verbinden – Straßenprotest, Parteiaustritt, Mitwirkung bei Petitionen und Bürgerinitiativen, militanter Protest. Solche Beteiligungsformate nennen Politologen „unkonventionell“, auch wenn die konventionellen Formen, namentlich die Mitgliedschaft in Parteien (genauso in Bürgerinitiativen und Nichtregierungsorganisationen) auf dem Rückzug sind und bei vielen Bürgerinnen und Bürgern nicht mehr zur staatsbürgerlichen Konvention und „Pflicht“ zählen.

Die Prominenz elektronischer Medien und besonders die Kommunikationsformate sozialer Medien haben, wo sie nicht gänzlich von politischen Themen absehen, die Zersplitterung der demokratischen Öffentlichkeit in „Echokammern“ von Gleichgesinnten vorangetrieben. Diese Form des Medienkonsums verhindert eine gemeinschaftliche Willensbildung mit Andersdenkenden und fördert die emotionale Distanz zu Berufspolitikern. Deren Parteien, einschließlich der auf maximale Oberflächeninklusion abzielenden catch-all parties, verlieren als intermediäre Instanzen an Ansehen und haben einen erheblichen Funktionsverlust erlitten, der in der Folge auch die parlamentarischen Institutionen betrifft.

Parlamentarier, Parteipolitiker und politische Publizisten fordern abtrünnig gewordene Bürger regelmäßig auf, zur Wahlurne zu gehen bzw. die immer beliebtere, in großen Städten schon zur Norm gewordene Briefwahl auszuüben. Über digitale Beteiligungsformate, einschließlich des e-voting, wird aus demselben Grund nachgedacht, vor allem um Jungwähler zu motivieren. Der Trend zur politischen Demobilisierung seit gewissen Hochphasen konventioneller wie unkonventioneller Beteiligung (in Deutschland in den 1970er Jahren) ist säkular und betrifft so gut wie alle alten Demokratien, aber zu beobachten ist neuerdings auch die partielle Rückkehr der Nicht-Wähler, die sich Protestparteien und populistischen Unternehmern zuwenden. Diese gelten nicht nur als Volkstribune, die der „schweigenden (in ihren Augen: zum Schweigen verurteilten) Mehrheit“ eine Stimme geben, sie gelten auch als change-maker, die festgefahrene Konstellationen (etwa eine Dauerkoalition oder Machtkartelle) ins Wanken bringen. Unter Umständen können populistische Protestenergien für die produktive Weiterentwicklung der Demokratie nutzbar gemacht werden (??). Diesem Phänomen möchten wir uns jetzt genauer zuwenden.

 

  1. Alternativen

    a.) Populistischer Aufstand der Wutbürger

Anfang der 1960er Jahre prägten amerikanische Politologen den Begriff der Beteiligungsrevolution. Ihnen war aufgefallen, dass, jenseits von Wahlgängen und Mitgliedschaften in Organisationen das Bedürfnis nach sogenannter Graswurzel-Partizipation gewachsen war, also nach lokaler Mitwirkung und Selbstgestaltung politischer Prozesse und damit zum Teil auch der Anspruch auf direkte Entscheidung durch das Volk in diversen Formaten. Auch in Europa entstanden seit den 1960er Jahren Bürgerinitiativen, außerparlamentarische und soziale Bewegungen mit dem Anspruch „selber Politik zu machen“. Den Trend gab es, seit sich der allgemeine Bildungsgrad der Bevölkerung erhöht hatte, namentlich von Mädchen und Frauen, und weil insgesamt der Wunsch nach Selbstbestimmung und Selbstverwirklichung überkommene Verhältnisse von Unterordnung obsolet machte. Ganz generell herrschte in vielen liberalen Demokratien eine Stimmung, man müsse – in den Worten des damaligen Bundeskanzlers Willy Brandt – mehr Demokratie wagen. Konservativ-autoritäre Machtreservate wurden hinfällig, neue politische Generationen kamen zum Zug. In der Regel wurde dieser Anspruch von den Regierenden anerkannt und aufgegriffen, politische Partizipation wurde in die Institutionen eingebaut, sie wurden demokratischer.

In mancher Hinsicht gibt es heute einen vergleichbaren Beteiligungsstau angesichts einer Politik, die von den Regierenden als „alternativlos“ beschrieben und emotionslos exekutiert wird. Viele Bürgerinnen und Bürger reagierten darauf mit dem Rückzug aus der Beteiligung an Wahlen und Abstimmungen; gerade formal weniger gebildete und einkommensschwache Schichten legen eine deutliche Politikmüdigkeit an den Tag. Nun kehren aber einige Nicht-Wähler zurück, und zwar mobilisiert durch populistische Strömungen, die einen klaren Vorbehalt gegen die etablierten politischen Eliten und die mit ihnen verbundene politische Klasse, kurz gegen „die da oben“ artikulieren. Wir erleben einen Aufstand der Wutbürger auch auf den Straßen und Plätzen, der politisch unterschiedlich kodiert ist.

Die Ambivalenz zeigt sich schon im Begriff des Populismus, der in der Tradition der parlamentarischen Sitzordnungen und politischen Weltanschauungen linke und rechte Ausprägungen hatte. Solche anti-elitären Bewegungen entstanden im 19. Jahrhundert, in Amerika und Russland mobilisierten People’s Party und Volkstümler (Narodniki) gegen die Mächtigen und Volksvertreter, die Politik als Beruf betrieben. Dem folgten die Peronisten, Bolivaristen und Chavisten in Südamerika, in den 1970er Jahren zogen vor allem in Skandinavien Steuerrebellen Protestwähler an, denen der Wohlfahrtsstaat zu teuer geworden war. Zuletzt kamen die Skeptiker, die Euro und EU für Fehlkonstruktionen halten und dem „Beltway“ (Washington DC) misstrauen.

Im Einschluss des gegen die Machthaber einigen Volkes steckte immer schon der Ausschluss von Leuten, die angeblich nicht dazu gehörten – von den „Know-nothings“ in den USA, die gegen katholische Einwanderer und Asiaten wetterten, bis zu pauschalen Islamhassern von heute, die ums Abendland fürchten, selbst wenn sie noch nie ein Gotteshaus betreten haben oder schlicht Hooligans sind. An dieser Linie scheiden sich Nationalpopulisten von Sozialreformern, auf das heutige Amerika bezogen: fremdenfeindliche Anhänger Donald Trumps, die Muslime und Mexikaner abweisen wollen, von Unterstützern Bernie Sanders’, die soziale Gerechtigkeit unabhängig von Hautfarbe und Religion reklamieren. Nicht immer lässt sich das säuberlich trennen: die französische Linkspartei geriert sich fast ebenso nationalistisch wie Marine Le Pens Nationale Front, und im Widerstand gegen Freihandel (und „Amerika“) sind sich Populisten aller Couleur einig. Überschneidungen gibt es auch im paranoiden Generalverdacht gegen unkontrollierbare globale Einflüsse, „Emanzen“ und „Schwuchteln“ gehören ins Hassvokabular ich-schwacher Männer. Die sich gleichwohl für besser halten als das politische Personal.

Soziale Ungerechtigkeitsgefühle richten sich hier an die falschen Adressen und bündeln sich nach klassischer Sündenbock-Manier zu Fremdenhass, womit Populisten an eine kritische Schwelle gelangt sind. Die Entwicklung der AfD von 2013 bis heute zeigt, wie ein steuer- und eurokritischer Liberalismus in einen völkisch-autoritären Nationalismus abdriftet, an die Stelle skeptischer Professoren traten in der Führung halbseidene politische Unternehmer, die in die Wut der Straße investieren und daraus politisches Kapital schlagen wollen.

Das Volk ist dann nicht mehr eine diffuse Versammlung von Wutbürgern, die Denkzettel austeilen, es fantasiert sich zur homogenen Volksgemeinschaft zusammen. Die demokratische Parole „Wir sind das Volk“ dreht sich, wie schon 1989, zum ethnokratischen „Wir sind ein Volk“, das statisch bleibt, und keinerlei Teilhabe Fremder zulässt.

In offenen Gesellschaften ist der Souverän aber heterogen und im Prinzip erweiterbar. Alexis de Tocqueville hat zu Recht betont, dass jedes demokratische Gemeinwesen durch die gemeinsame Tätigkeit seiner Bürger ständig neu entstehen muss: building the people. Gerade wenn politische Institutionen unter Druck geraten, braucht es staatsbürgerliche Partizipation für deren Stärkung und Legitimation.

 

c.) Die plebizitäre Versuchung

Die Mängel des Parlamentarismus sollen auf Vorschlag von Anhängern der direkten Demokratie durch Volksabstimmungen über Personen und Sachfragen behoben werden, in der ganzen Bandbreite von konsultativen Volksbefragungen bis zu rechtsverbindlichen Volksentscheiden, die wir hier nicht entfalten können und deren demokratieförderliche Dimension besonders auf kommunaler Ebene nicht zu bestreiten ist. Jüngste Referenden in der Schweiz, die niederländische EU/Ukraine-Abstimmung, der Brexit und die EU-Abstimmung in Ungarn hat jedoch eine Volksdemokratie neuen Typs an den Horizont geworfen. Diesen Volksabstimmungen haftete nämlich eine demagogische Qualität an; die Ergebnisse kamen einer Tyrannei der (uninformierten) Mehrheit nahe. Viele, die sich für „mehr Demokratie“ in dieser Form ausgesprochen haben, zucken nun zurück, da sie sehen, wie populistische Unternehmer in den genannten europäischen Ländern, aber auch in Kalifornien Plebiszite nutzen, um ihren Einfluss geltend zu machen und eine illiberale Demokratie zu errichten.

Gegen diese Herausforderung muss man die repräsentative Demokratie in Schutz nehmen, aber auch weiterentwickeln. Wenn Entfremdung zwischen breiten Kreisen der Bevölkerung und den politischen Vertretungen wächst, kann man nicht einfach business as usual machen. Man muss also wirklich „mehr Demokratie wagen“, um aus einer in die Jahre gekommenen Herrschaftsform wieder eine geschätzte Lebensform zu machen. Das erfordert institutionelle Fantasie und demokratischer Experimente.

 

d.) Konsultative Experimente im Rahmen der repräsentativen Demokratie

Ein Vorschlag, der unter dem Namen „Konsultative“ unterbreitet wurde, ist die Einrichtung eines Netzwerkes von „Zukunftsräten“. Darunter versteht man eine dauerhafte Einrichtung einer Gemeinde oder eines Stadtteils, die wichtige Zukunftsfragen identifiziert und in einem kooperativen Modus Lösungsvorschläge ausarbeitet. Einem Zukunftsrat gehören bis zu 15 zufällig ausgewählte Personen an, welche die lokale Bevölkerung annähernd repräsentativ und dabei vor allem die Generationenmischung spiegeln. Die Mitwirkenden treffen sich regelmäßig und erhalten, ähnlich wie Schöffen, eine maßvolle Aufwandsentschädigung. Die Amtsperiode des Zukunftsrates beträgt zwei Jahre, er wird von einem ehrenamtlichen oder professionellen Team von Moderatoren unterstützt, die die Weisheit der Vielen und deren vertrauensvolle Beziehungen zu nutzen wissen.. Zukunftsräte entstehen von unten, werden aber in der Gemeindesatzung fest verankert; Stadtverordnete und Magistrate sind verpflichtet, sich mit den Empfehlungen der Zukunftsräte substantiell auseinandersetzen und diese in den Entscheidungsprozess einbringen. Von der lokalen Ebene ausgehend, kann sich ein Netzwerk analoger Zukunftsräte auf der Landes-, Bundes- und europäischen Ebene ausdehnen, die aus der Gegenwartsfixierung der Politik hinausführen und die Anliegen künftiger Generationen in den Blick nehmen.

Das knüpft natürlich an bestehende Möglichkeiten in einem an sich partizipationsfreundlichen Kontinent an: Bürgerinitiativen zu gründen, sich an Planverfahren zu beteiligen, Bürgerentscheide zu initiieren, in Planungszellen und Zukunftswerkstätten mitzumachen und vieles mehr. Zu wünschen ist die Verbindung dieser vielfältigen Ansätze zu einer Art „vierten Gewalt“ neben Legislative, Exekutive und Judikative, so dass Beteiligung nicht den Aufs und Abs des Engagements unterworfen bleibt und versickert, gut ausgestattete Institutionen sind haltbarer als punktuelle Initiativen. Zudem werden Beteiligungsverfahren oft von Sonderinteressen und Betroffenen dominiert – die hier vorgeschlagene Zufallsauswahl überwindet diese soziale Selektion und bringt Stimmen zum Sprechen, die sonst kaum einmal artikuliert werden.

Dazu bedarf es einer geeigneten Moderation des öffentlichen Diskurses und einer breiten Institutionalisierung von Gremien, welche die Zukunft der offenen Gesellschaft konstruktiv gestalten. Erst sie gewährleistet, dass Legislative und Exekutive sich ernsthaft und responsiv mit den Empfehlungen der Zukunftsräte befassen. Und gut durchdachte Konzepte, die Pro und Kontra sorgfältig abgewogen haben, können dann von Fall zu Fall auch in Volksabstimmungen zur Wahl gestellt werden.

 

Wo steht die Demokratie in einem Land, das ihr in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts so abhold war, heute aber zu den gefestigten Nationen zählt? Wunder darf man nicht erwarten. Der Tag hat immer noch nur 24 Stunden, und die meisten von uns werden den größten Teil davon nicht in lebensfernen Politikveranstaltungen verbringen. Aber der Demokratie, die bedroht ist und keinerlei Überlebensgarantie hat, wäre es gut, wenn sich mehr Bürgerinnen und Bürger als bisher nicht länger als destruktive Wutbürger, sondern als Mitbürger konstruktiv an der Gestaltung einer lebenswerten und nachhaltigen Zukunft beteiligen würden. Überprüfen wir also unsere Zeitbudgets und Präferenzen, tun wir uns mit Freunden und Mitstreitern zusammen, sprechen wir unsere Volksvertreter an und wagen wir Schritte ins Offene, die aus dem Jammertal der Populisten herausführen.

Die Konsultative als „vierte“ Gewalt ist weder eine technokratische noch eine revolutionäre Aushöhlung der demokratischen Gewaltenteilung und repräsentativen Demokratie, sondern ihre emphatische, zeitgemäße Ergänzung durch den dezentralen Bürgerverstand. Zukunftsräte sollen strukturelle Mängel der bisher praktizierten deliberativen Demokratie ausgleichen, in dem sie offen sind für den leidenschaftlichen politischen Konflikt, aber durch Institutionalisierung den oft sprunghaften Ereignischarakter partizipatorischer Politik abstreifen und an Stelle von Experten den repräsentativen Querschnitt der lokalen, regionalen und nationalen Bevölkerung widerspiegeln. Die Mehr-Generationen-Konstellation soll einen Weg aus der Gegenwartsorientierung von Politik weisen, um Zukunftsaufgaben einen systematischen Platz in den aktuellen Debatten und Entscheidungen einzuräumen.

 

  1. Diskussion und Desiderate

 

Wir haben unsere Vorstellungen in einigen Pilotprojekten erprobt und Bürgerinnen und Bürgern sowie einer Reihe von Fachleuten vorgelegt, deren Einwände wir transparent machen wollen: Sie betrafen zum einen Modalitäten der Auswahl und die Länge des Mandats – wäre eine weniger formelle, ja spielerische Mitwirkung in diversen einmaligen Bürgerkonferenzen nicht attraktiver? Wären nicht, angesichts dieser Präferenz für informelles und zeitweiliges Engagement, wechselnde Zusammensetzungen hilfreicher, auch um einer größeren Zahl der Bürger die Teilnahme zu ermöglichen? Und haben wir Möglichkeiten der politischen Kommunikation im Netz nicht unterschätzt, wenn wir uns stattdessen auf Echtzeitkommunikation von Angesicht zu Angesicht konzentrieren?

Zum anderen bestanden Zweifel daran, ob ein Experiment wie der Zukunftsrat, der, wenn auch stets in globaler Perspektive, lokale Probleme behandelt, das »große«, im ersten Kapitel reflektierte Legitimationsproblem von Demokratie tatsächlich lösen kann. Unterliegt nicht jede weitere institutionelle Form der politischen Beteiligung der gleichen verbreiteten Aversion wie gegen Institutionen generell? Würde ein Zukunftsrat im »Vertrauens-Barometer« nicht ebenso tief sinken wie Regierungen und Parlamente? Welchen Reiz sollte ein Zukunftsrat auf Institutionenverweigerer ausüben und solche Engagierte, die eine punktuelle, themenbezogene Beteiligung wünschen?

Und wird schließlich durch die Schaffung eines Zukunftsrates nicht eine Rivalität von politischen Entscheidungen eingeführt, die zu Konflikten und Irritationen führen kann? Würde ein Setting, das Bürgergesellschaft, Verwaltung und Berufspolitik von vornherein verknüpft, den Beratungsprozess nicht wirksamer beeinflussen? Oder ein Format, das auf ausgewiesene Pioniere des Wandels in einem Sektor (wie der Nachhaltigkeits- oder Flüchtlingspolitik) setzt?

Alle diese Einwände und Bedenken sind stichhaltig. Zukunftsräte allein können Legitimationsdefizite demokratischer Politik sicher nicht lösen, aber eine breit ausgelegte Konsultative kann unseres Erachtens sowohl die Qualität und Zukunftsfähigkeit von Politik verbessern als auch die Anliegen der Bürgerinnen und Bürger im Prozess zur Geltung zu bringen. Das Konzept ist nicht revolutionär, sondern in der Sprache des Pragmatismus experimentell und »melioristisch«, also auf schrittweise Verbesserung angelegt. Ob sie gelingt, hängt von der Ernsthaftigkeit des Versuchs, vom überzeugenden Aufbau und der Berücksichtigung der Beratungsergebnisse ab. Ist das gegeben oder zumindest absehbar, können Zukunftsräte die Demokratie weiterentwickeln.

Dass mit unserem Vorschlag eine ganze Bandbreite auch abweichender und konkurrierender Modelle politischer Zukunftsgestaltung entstehen würde, wäre wünschenswert. Wir möchten allerdings in Erinnerung rufen, dass schwache Institutionalisierung und Gegenwartsfixierung von Regierenden wie Regierten die bisher praktizierte Bürgerbeteiligung oft unter Wert ausfallen ließen und nur schwache Ergebnisse produzierte. Die Desiderate, die unser Vorschlag aufweist, sollen auch klar benannt werden: die Möglichkeiten einer virtuellen Beteiligung („Konsultative 2.0“) müssen einbezogen werden, die Übergänge der konsultativen Gremien im Mehrebenen-System von den Kommunen bis auf die supranationale Ebene der EU müssen genauer abgestimmt werden.

 

 

*Der Text beruht auf unserem 2016 erschienenen Buch „Die Konsultative. Mehr Demokratie durch Bürgerbeteiligung“ (Berlin: Wagenbach Verlag). Dort wird das Konzept detailliert ausgeführt und belegt, weswegen wir hier auf Zitate und Bibliographie verzichten

Klimaherbst

Klimaherbst